四川省德陽市什邡市馬井鎮是成都平原的“菜籃子”之一，全鎮有5個村都在發展蔬菜產業，但因缺乏統籌規劃，各敲各的鑼，產業發展難有突破。
今年，馬井鎮5個村突破行政區劃界限組建村級片區，並整合基層黨支部、蔬菜產業新經濟組織、新社會組織成立“什邡市馬井蔬菜產業黨建聯盟”，共謀農業規模化發展。
這是四川省正在推行的兩項改革“後半篇”文章的一個縮影。
去年11月，四川省作出以片區為單元編制鄉村國土空間規劃的部署，並將其作為推進兩項改革“後半篇”文章的總牽引和主抓手。以片區為單元編制鄉村國土空間規劃，核心是打破縣域內行政區劃和建制界限、推動經濟區和行政區適度分離，重塑鄉村經濟和治理格局，已於去年3月啟動試點。
這張新藍圖如何繪就？來看看四川省首批試點地什邡的執行措施吧！。
打破界限的片區
破除行政區劃的有形之“界”與“各自一畝三分地”的無形之“界”
四川省鄉村數量多、規模小、分佈密、實力弱，修條村道、栽根電線杆子，都可能因跨村跨鎮難以協調推進，規模化發展產業、提供公共服務、搞好鄉村治理面臨的困難就更多。
破界。在兩項改革“後半篇”文章中，四川在全國創新提出以片區為單元編制鄉村國土空間規劃，推動經濟區和行政區適度分離。
如果說“前半篇”文章是物理變化的減量，“後半篇”文章就是化學反應的提質。“要推動兩項改革從建制變化到體制變革，劃片是第一步。”四川省民政廳相關負責人表示，從鄉鎮到片區、從行政區域到“經濟區和行政區適度分離”，不僅要求破除行政區劃這個有形之“界”，還要破除“各自一畝三分地”的無形之“界”。
如何破？這是一項考驗。四川省的劃片思路是，在不打破鄉鎮行政區劃的前提下，從經濟體量角度考察，以2—5個鄉鎮（街道）為一個片區開展劃片；選擇基礎條件好、輻射能力強的建制鎮作為中心鎮，引導其成為片區內人口吸納、產業承載、公共服務和交通物流等的核心。
2021年3月起，什邡開始試點，此間共經過三次大調整，從五區變三區，再從三區調四區。在什邡市鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革“後半篇”文章領導小組辦公室副主任王劍的辦公室，透過一疊規劃草圖，背後的調整躍然紙上。
“前期劃片，每次開會都要為這個地方爭論。”王劍指向地圖左下角的馬井鎮，它緊鄰主城，天然具備吸引產業轉移的優勢；同時又是什邡重要的蔬菜基地，向北劃入雪茄種植業發展片區也有基礎。確定產業發展定位，很“考手藝”。
此外，當地沿龍門山區的鄉鎮有3個，高處1個鄉鎮部分割槽域在大熊貓國家公園內，應以保護功能為主；低處2個鄉鎮山區旅遊資源豐富，農家樂早已形成規模。“在劃片時，要處理好生態保護和發展的關係。”王劍表示。
“統籌發展佈局和資源投放，在更大範圍內促進產業集聚和協作，培育區域經濟支點。”王劍說，什邡透過11項基礎研究，在廣泛徵求群眾意願的基礎上，確定了劃片思路。
最終，什邡將10個鎮（街道）劃分為石亭江產城融合發展片區、雪茄種植業發展片區、龍門山旅遊帶什邡半山片區、龍門山旅遊帶什邡鎣華片區4個鎮級片區，將124個村（社群）劃分為27個村級片區。沿龍門山區的3個鄉鎮最終被分成兩個片區，高處重保護，低處重開發。
劃片之後，設立區域發展的新支點中心鎮，今後配置資源要素、最佳化生產力佈局、完善區域基礎設施和公共服務設施都將圍繞中心鎮展開。
目前，全省片區劃定已完成，共劃定809個鄉鎮級片區、6812個村級片區，設定700箇中心鎮、128個副中心鎮、7392箇中心村。
“多規合一”的規劃
最佳化要素分配，各部門從規劃的“裁判員”變“運動員”
“合村並鎮後，仍然存在利益分配不均衡、公共服務需求對接不準、發展治理提升不足等多重問題，需要透過空間規劃引領最佳化生產力佈局、公共資源投放，提升發展能級。”省社會科學院原副院長郭曉鳴說，國土空間規劃具有剛性約束，也就是說同一片土地，是種糧食蔬菜、修房子修路，還是搞生態保護、發展鄉村新業態……都會透過這次規劃明確下來。
什邡按照“一片區一主業一特色”劃片，片區不同發展方向也可能不同。“馬井鎮之所以分歧大，其實就是不同發展方向的博弈。”省國土空間規劃研究院全程參與了什邡片區規劃的編制過程，副院長夏太運介紹，每個地方都有自己的發展訴求，但最終要放到縣域的大盤子考量，這是從規劃的源頭打破“一畝三分地”的實踐。
馬井鎮最終被劃入雪茄種植業發展片區，這是什邡劃定的農業發展片區。“馬井鎮耕地保有量大，種植業基礎好，不能片面追求發展，違背耕地保護紅線。”王劍介紹，幾番激烈討論後，終於達成一致意見。這次調整具有重要的探索意義，在四川省後來確立的規劃原則中，優先劃定耕地和永久基本農田保護紅線，再佈局生產發展成為剛性要求。
翻看什邡的規劃底圖，土地矛盾的確存在：馬井鎮的玉馬片區是一個種植業為主的村級片區，現有耕地保有量超過70%。根據片區規劃，未來耕地面積還將增加，是建設用地的13倍還多。
“如果放在過去，肯定要鬧意見，但這次我們透過片區規劃解決了分歧。”什邡市自然資源和規劃局相關負責人介紹，劃片之後產業連成一片，可以集中力量辦大事。“比如說烘乾車間，原來每個村都要建一個，浪費土地，現在片區建一個大的，標準更高，統籌性更好。”規劃配足了要素，保障玉馬片區農產品加工、流通、鄉村旅遊休閒等新產業新業態用地共21。87公頃。
為支撐規劃落地，什邡將片區空間規劃和專項規劃同步編制，因地制宜形成“1+ N”規劃序列。比如為了保護好耕地生態空間，農業部門統籌規劃高標準農田建設專案，自然資源部門匹配生態修復專案，交通部門規劃毛細路網……各部門從規劃的“裁判員”變成“運動員”，共繪一張藍圖。
這一做法也成為四川省片區規劃編制的統一要求。“做好重大專案、各類規劃有效銜接，尤其將‘後半篇’文章專項方案內容植入片區，做到‘多規合一’。既有總體的藍圖引領，又有細化的實施路徑。”省自然資源廳相關負責人說，就像一本配了“說明書”的圖紙，方便後期專案落地。
“只加不減”的佈局
突出發展導向，中心鎮做加法，一般鎮不做減法
“規劃的一個重要思路是突出中心集聚。”省自然資源廳相關負責人表示，將透過規劃引導政策、資金、專案等資源要素向縣城和中心鎮傾斜，增強縣城和中心鎮人口吸納、產業承載、公共服務等功能。
“中心鎮就像城鄉之間的一道橋樑。”四川大學經濟學院經濟系主任姚樹榮認為，隨著優勢資源和產業的佈局，會進一步吸引農村人口往鎮上轉移，探索適合四川特色的城鎮化路徑。
過去，鄉鎮公共服務佈局大多“小而散”，比如在什邡雪茄種植業發展區，師古、南泉、馬井鎮各有一個消防站，但力量分散、人員較少，服務效能不高。新的規劃藍圖中，3個鎮的消防力量被整合起來，集中到中心鎮，形成“1+1+1＞3”的合力。
產業佈局也將最佳化。四川省突出發展導向，按照宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜旅則旅的思路規劃產業和專案，助推形成“一片區一主業一特色”的發展格局。
以中心鎮師古鎮的傢俱產業為例，原來像豆子一樣分散的加工企業將被規劃聚攏，整合進入場鎮周邊的工業組團。“過去，有些企業想要擴大規模，但因為落地在了鄉村，周邊被農田環繞，沒有發展空間，進入組團後，配套設施跟上了，發展空間也充裕了。”師古鎮相關負責人表示。
為了促進規劃能夠順利實施，什邡在規劃編制階段同步探索相應舉措。師古鎮紅豆村和師古村建立村級“黨建聯盟”，搭建交流互動平臺，化解兩村利益糾紛，合力推動了跨村景區的落地。下一步，什邡計劃把村級基層探索的“黨建聯盟”固定成制度體系。
“資源都給中心鎮了，我們這些一般鎮咋辦呢？”有群眾質疑。
“不是選了中心鎮，其他鄉鎮就不發展了，這是個誤區。”什邡規劃編制團隊曾向清華大學中國發展規劃研究院院長楊偉民求教，對方明確了觀點：中心鎮與片區內的其他鄉鎮是中心集聚、輻射帶動、互促互進關係，絕對不是取代關係。
郭曉鳴也建議，應鼓勵中心鎮和一般鎮探索“以強帶弱”的共富發展路徑，在特色產業和集體經濟發展中創新專案聯建、股份合作、聯合經營等抱團發展模式，逐步縮小差距並走向均衡發展。
“中心鎮做加法，一般鎮不做減法。”王劍說，發展的要素向中心鎮聚集，但公共服務配套不會減少。省自然資源廳相關負責人補充，將透過加大投資力度，最佳化佈局“兩所一庭”等機構設施，統籌規劃建設一批具有區域性服務功能的學校、衛生院、養老院、文化站等公共服務設施。