政治憲法學
邊沁論負責任的公共服務
政治憲法學第670期
政治憲法
【圖】《邊沁的現代國家理論》，［美］南希·L。 羅森布魯姆，王濤譯，華東師範大學出版社，2018年。
作者：南希·L。羅森布盧姆（Nancy L。 Rosenblum），哈佛大學政治學教授。曾擔任美國政治與法律哲學協會主席，美國政治科學協會副主席，《政治科學評論年刊》編委。著有《好鄰人：美國的日常民主生活》、《另一種自由主義：浪漫主義與自由主義思想的重建》等。
譯者：王濤，中國人民大學法學博士，華東政法大學科學研究院副研究員，主要研究領域為西方法律思想史。譯有《論財產權：約翰·洛克和他的對手》、《自然法、自然法則、自然權利：觀念史中的連續與中斷》等。
邊沁在《最大化官員資質，最小化開支》和《回報的依據》中都沒有像在《憲法典》中那樣，詳細說明那些構成公共服務的具體行為。他僅僅指出，對於每個官職來說，根據其職能以及最常見的權力濫用，它們的服務和回報的關係不盡相同。在這兩部著作中，他主要關心更為一般性問題。他想要提出這樣一個觀點，即：只有採用“有收益就有負擔”這個原理，官員資質才能最大化，開支才能最小化。從某種意義上是，這個原理不過是對邊沁的“所有政府都是邪惡的，而且還是昂貴的”這個觀點進行了一些修改。它還是指向效率這個價值。由於“有收益就有負擔”這個原理既指向政府服務，也指向公共服務，所有它還有另一層意涵。
邊沁認為，佔據某個官職的益處顯而易見：權力、金錢以及虛假的（人造的）榮譽。但是，佔據官職的負擔並不明顯，因為即使高效的官職實際上也是閒職。在大多數時候，官員並不勞動或從事公共服務。因此，“有收益就有負擔”的一個影響就在於，將公共閒職區別於經濟人的生產性勞動。這個原理訴諸邊沁和古典經濟學家都贊同的心理學。這種心理學認為，勞動是痛苦的。邊沁在有關價值的關鍵問題上不同於古典經濟學家。在他看來，價值的來源和尺度是功利而非勞動。但是，邊沁仍然經常使用勞動理論的話語——這種理論認為，勞動本身就是生產性的——來推演並強化下述結論，即：由於官員的職位是閒職，因此他們沒由從事服務。
“負擔”這個術語特別指體力勞動。在邊沁那裡，“負擔”被用來消除官職的神秘性。他將大多數官職視為閒職，是為了讓人們不再感到畏懼（他對此幾乎有點洋洋得意）：“所有人，成年人和孩子，都知道如何遊手好閒……，”他寫道，“對於某項工作，所有人（知道）要得到什麼償付，要償付什麼，但始終袖手旁觀不去做”。在將公務稱為例行公事時，他也訴諸日常經驗。在邊沁那裡，大多數公共職業都是單調乏味的工作。在大多數情況下，普通官員從事書記員的工作：在標題之下，複製或記錄某些內容。唯一需要的才能是字跡清楚。如果它真的做了什麼事（任何事），那麼嚴格來說，官職就不是閒職，雖然它“僅僅要求具有一名學生的能力”，雖然只需要一年工作七個月。邊沁指出，在大多數情況下，官員必須展現的資質僅僅在於一直集中精力。他將一直集中精力視為正確判斷力的一個主要道德成因。但是從貴族官員的角度來看，就連例行公事的高效職位都是閒職，因為具體工作是由副手或下級自告奮勇者來完成。邊沁將腦力勞動和體力勞動都歸為單調乏味的工作，“身份較高的人覺得，讓出身微賤的下面的人來做是恰當、也很容易”。他解釋說，“榮譽”的成本是可以計算出來的，只要看一看在償付他們的副手後，官員還給自己留下多少。只僱傭那些不認為自己高於這份工作的人，這是一條不錯的經濟規則。邊沁警告說：“在培植馬鈴薯的時候不要僱傭荷蘭種花人”。邊沁這裡的目的顯然是政治方面的：他想要減少公眾對官員的奉承和諂媚。但是他有關公務的性質的解釋並不是他對政府需要什麼的最深入的理解，也不是唯一的理解。在《憲法典》中，他具體勾勒了這樣一種政府行政，其工作（例行公事）需要訓練和經驗，其官員至少部分是根據競爭性考核選拔出來的。
當邊沁寫道貴族官僚的上層——法官、大臣、立法者——時，他有關階層的修辭變得更加激烈，而且與犯罪指控明確結合在一起。邊沁寫道，下議院是一所“自我許可的逃避責任和不遵守紀律的高中學校”，甚至無法提供“一點點服務”。高階官職並不僅僅只是閒職，它們是貴族的遊樂場。邊沁繪製出了一副空閒和奢侈的圖景。官員將議會看成娛樂：“議會中的席位與劇院中的座位一樣，不附加什麼義務”——只有不要打擾其他賓客的義務。就如同在劇院中，人們佔著一個位置只是因為沒有其他地方可以消遣了，進入劇院是憑藉“討要或買到的”門票。這並不是說，邊沁敵視奢侈；他認為，富足是尋求溫飽的自然結果。他也不敵視閒暇。邊沁指出，與其他領域一樣，在法律領域，要想有所發現，閒暇是必要的。普萊斯、洛克、牛頓、休謨和斯密這些人，如果他們的腦袋被政治工作干擾，就無法做出那些研究。邊沁的要點是，貴族官員並不參與思想勞動。邊沁想要消除傳統上將官員的勞動與通常理解的勞動區分開來的分界線。他還想將立法描述為一種思想勞動。他指責多數公職人員無所事事。他指責那些高階行政官員和立法者在閒暇時間從事娛樂活動。他不斷重複說，公共服務必須是一項慣常工作。
邊沁解釋說，一個有關回報和懲罰的恰當制度能夠使工作慣常化。研究回報制度是他最原初且最堅持的努力。他首先說，回報應當不是簡單的感激。有時，邊沁建議，官員應當像日工那般對待，幹多少活給多少錢。但是，他意識到，這種回報方式，如同當前的收費制度，會鼓勵官員做生意。因此，他建議給官員以薪水，但是這份薪水需要押金，如果他們沒有出席或沒有提供服務，押金就會被沒收。對邊沁來說，長期缺席是特別令人頭疼的問題。他警告公職人員（包括立法者），缺席沒有藉口，因為“職業人士、藝術家都容易遭受相同的損失”。邊沁的結論（《憲法典》對此有最有力的表達）是任何回報制度都無法有效地激發官員從事大多數崗位所要求的服務。只有懲罰能夠帶來“絕對必要的行為”，即指定由他承擔的、可確定的職責。懲罰的威脅使得人們被動地注意他們的工作，這就是我們對大多數官職的要求。免職的懲罰——外加部門內部精巧的制衡——能夠最有效地讓官員變得負責。但是，更直接涉及立法時，職位資質對應積極行為。邊沁強調，立法不僅要求正直和智識資質，而且需要積極作為的才能。免職的危險可以激發官員履行日常職責，但是隻有對於那些職責特別明確且不作為較為明顯的職責，這種懲罰最為有效。比如說，懲罰可以激發人們出席。邊沁認為，在一些不那麼明確的事例中——涉及錯誤或糟糕的判斷而非出於惡意——“撤銷對某人的信賴”也可能成為一項制約。但是，這並不是一個懲罰的時代。而且，在任何情況下，免職都是在木已成舟時，懲罰其始作俑者是“對戰爭造成的損害的令人遺憾的安慰”。在確保優良政府方面，懲罰只能完成一半的任務。最重要的是，懲罰無法啟用“隱藏的權力”。只有回報能夠創造活力，“大量的熱情，克服困難，比命令產生的動力大幾千倍。”“活力”這個術語在邊沁論官僚的著作中，就像在浪漫派著作中那般顯著。雖然立法並不完全是一種創造性活動，但是它確實需要人們做出積極的思想努力。它需要有人來發啟。無論如何，這裡不能有倦怠。後者在邊沁看來是貴族官僚的特徵。有關回報和懲罰的恰當制度必須不僅要能夠控制和約束行為，而且還要能夠調動人。
在這點上，我們需要注意，邊沁並沒有主要指望知識分子來立法。他會允許知識分子提出一些具體措施，而且他鼓勵政府去邀請知識分子做些貢獻，但是，天才很少，更少有時機能讓天才投身立法。普萊斯的償債基金是一個著名的例外。立法必須是一項常規工作。它既不需要智慧，也不需要德性。邊沁將立法者和行政人員所需要的東西稱為“資質”，而不是“智慧，這個浪漫派的稱法”。雖然立法所必需的那種思想是比較費力的，但是邊沁認為，有人能夠提供這種思想。那些應當去立法的人與這些人的回報之間存在一種明確的關係。公共服務能夠吸引那些“被他們的無足輕重所壓制，想要出頭的人”。
柏克說“普通服務……必須由想要表現出普通正直的動機來保障”。柏克說的是金錢：金錢能夠激發“有德性的野心”。卑鄙而敗壞的揮霍無度的人才會佯稱，再來一點回報就夠了；只有“炫耀的野心”會心懷感激地提供服務。這就是邊沁對柏克的理解，而且邊沁贊同，儉樸本身並不足以保證良好的品質。共和國（比如說），在金錢獎賞方面較為小氣，但是對於授權卻比較大方。權力被授予那些人們對其寄託“短暫信賴”的人。邊沁寫道，政治野心確如柏克所說的那般危險：“整個國家要有禍了”。但是，柏克的錯在於，除了對金錢的慾望能夠確保公共服務外，他詆譭野心的實用價值：“我對他（官員）的看法是……除了金錢，還有其他一些東西能夠成為他關注的目標”。邊沁反駁說：沒有錢的人就一無所有，或者說，有錢的人就不再想要其他東西了，這都是不對的。榮譽完全是另一種野心。但是，榮譽必須被馴服。邊沁心中所想的榮譽並不是貴族官僚的虛假榮譽，但也不是階層榮譽。古典榮譽危及自身。渴望真正榮譽的人並不滿足於出類拔萃，他們想要獲得獨立——甚至還有驕傲。邊沁解釋說，如果榮譽確實渴望承認，那麼這就是“一個它試圖掩蓋的秘密”。榮譽的微妙被“榮譽的公共證明所必需的程式”所傷害。但是，這些證明正是負責的公共服務所必需的。真正的榮譽與驕傲之間的關係還解釋了，為什麼傳統上榮譽和金錢之間從無往來：因為金錢僅僅是多少的問題。榮譽拒絕平等。榮譽選擇評價而非財富。貴族官僚對金錢的嚮往表明，這種慾望與榮譽無法相容。但是，金錢作為公共服務的刺激是必要的。在這點上，邊沁贊同柏克，雖然各自的理由不同。金錢終止了想要獲得獨立的幻想。金錢使得服務變得常規。
在邊沁這裡，公共服務的典範是職業化，榮譽和智慧都需要被馴化。職業化將榮譽轉化為名譽。它們的區別在於，榮譽通常是一個品格問題，職業名譽是指符合某項具體服務已有的某些外部標準。職業中的榮譽被金錢馴化。金錢將服務常規化並且（同樣重要）為職業人士依賴於公眾和同行提供持續的證明。邊沁認為，有收費的地方，人們就會做生意，這個危險總是存在。對於律師來說如此，但是醫生則不同。醫療職業常常發現疾病的治療方法，從而犧牲了自己獲利的途徑。金錢使得服務變得可靠，但是名譽是職業人士的主要回報。他們的收費真的就只是“謝禮”。簡言之，職業化表明，在榮譽和生意中間的昏暗區域，一個回報制度可以存在，沒有任何問題。這個制度實現了邊沁所努力想要實現的“驕傲和貪婪之間……牢固的融洽”。
職業還消除了消極注意和智慧間的分離。邊沁教導說，立法所需的知識並不是哲學，而是形式原則和統計資料。資訊來自於他人，就像法律證據那樣，資訊是被“聽到的”。但是資訊和證據一樣，必須來自積極的徵集。實際上，徵集資訊的那些方式就是收集證據的那些方式。邊沁較為明確地表示，雖然有關許多可立法事項（特別是經濟事項）的資訊當下都無法獲知，但是一旦政府開始有組織地收集這些資訊，它們就會出現。更為重要的是，根據功利原則，沒有必要讓每位立法者自己去發現有哪些資訊，如何運用這些資訊來立法。立法是可以傳授的，而且立法的原則適用於所有具體情況。在邊沁腦中，立法事務方面的整套經驗是完全可以想象的。他最喜歡將立法過程與醫療活動作比較。有一點求醫的人不清楚，但是邊沁很清楚：現代醫學並不是始於健康的概念而是始於疾病的概念，始於病理。醫生努力醫治疾病，且常常無法做到。他們更為即時的目標是緩解疼痛。邊沁對立法者的任務的描述——首先是要努力消除惡或減少失望［1］——明顯與醫學存在類比關係。此外，在另外一些情況下，醫生運用一些完全令人痛苦的方法。就這點而言，所有法律與手術、藥物相差無幾。這種比較指出，醫療活動是有關觀察和實驗的活動。只有透過試驗和錯誤，醫生才能知道哪種藥物有用，或學會區分疾病的“非影響”原因和“推動性”原因。在立法中，不能或缺的正是經驗。邊沁建議說，經驗正是行政人員相對於民選的立法者所具有的優勢。他解釋說，行政與立法“緊密相關”，而且他鼓勵行政官員啟動立法並參與討論。他提議，前議員和資深大臣應當繼續保留議會席位。但是，這並不是說，經驗有約束力。立法者應當傾聽，根據具體情況來做。在立法上，並不存在沒有彈性的規則。落實原則而引發的結果從來都無法完全預測，法律總可以得到糾正。
這意味著，對邊沁來說，立法與職業服務一樣，從來都不僅僅是一個技術問題。邊沁明白，只有存在自由裁量時，才會有責任問題。他寫道，有些服務無法予以限定和監督，而且人們不能因為沒有提供服務而遭受懲罰，因為我們無法知曉，什麼使得他們沒能提供服務。立法這種任務，無法承擔直接責任。當然，職業服務也具有這種不確定性。在這點上，職業主義作為負責的服務的典範的重要性就變得明顯了。顧客並不完全知道他想從職業人士那裡獲得什麼。職業人士無法允諾滿足他的客戶，贏得官司或治好他的病。責任並不是一個經濟概念，職業關係也不是一個經濟關係。職業人士和顧客並不討價還價。在職業活動中（公共服務也一樣），買入和賣出的物件是職業人士依照已有的職業標準盡力而為。但是，這並不是說，醫療或立法是任意的，因為邊沁理解的任意是不需要給出理由。
邊沁解釋說，責任在於將自己視為行為的作者（author）並陳述這些行為的依據。誠實應當是政治議會的“活力原則”。邊沁提出，所有公共職位——包括所有行政職位——都應當是單獨的職位。他希望所有公職人員都是可以識別的，每個人在職位體系中的位置較為明確。他將民選代表稱為議員（deputy），並不是因為人民指示他們怎麼做，而是為了強調，他們由人民任命為人民的代理人。他想要強調，官員是各自任命的，他們各自是自己行為的作者，而且它們各自對這些行為負責。他堅持，所有官員的行為都應當受到監督。人民基本上接受作為一個整體的政府。這遠遠不夠。因此，所有官員都必須是可識別的，而且願意宣告自己行為的依據。邊沁指出，公共事務中已經存在這種理解，因為甚至連貴族議會人士現在都覺得，“正派”要求所有成員做做樣子，表達自己的見解。給出理由這個習慣依然存在於某些法律中——基本上是有關警察、金融和政治經濟方面的法律——因為正是在這些領域中，立法者必須創造一切。在這些現代領域，所有的措施都是創新，所有的法律都與古代慣例不同。因此，“當局應當證明自己”。但是，為立法提供依據這是最近的發展，並限於少數一些國家政策領域。邊沁寫道，“交流方式的狀態標誌著觀念的進步”。與軍隊和司法相比，警察權是一個新的名稱，這項權力發展得比較任意，與前兩者以前的情況一樣。再次重複一遍，所有官員都對人們負責，都必須是可以識別的，必須為自己的行為提供理由。接下來還需要說明，邊沁如何看待民眾對官員的控制。
邊沁說，民眾控制的主要機制是免職權。這項權力將使民眾可以監督政府和具體的個別官員，甚至鼓勵民眾進行這種監督。這項權力的目的是保護民眾，反制官員的特殊邪惡利益入侵政府。某個官員即使被懷疑做出此種行為，人們也應當撤銷他們的信賴，將其免職，即使他並沒有任何明確的惡意。邊沁提醒說，一個政治會議喪失信譽就如同一個人自殺。簡言之，人們應當能夠追溯他們遭受的痛苦的來源。邊沁的意思是，人們應當能夠將某些行為追溯至某些可識別的官員。邊沁是從作者身份（authorship）這個角度來分析責任，談的是“誰”而非“什麼”使得人們受到侵害，談的是人而非措施。邊沁強調，人們不應當忍受公職人員帶來的苦頭。公職人員必須履行“禮貌義務”。邊沁還鼓勵人們在遭受到官員的輕微口頭侵犯、壞脾氣、輕視、騷擾和延遲時予以反擊。
這點怎麼強調也不為過。官員對民眾負責，他們聽命於民眾。但是，這並不意味著，他們的職責是簡單而直接地實現民眾的慾望。邊沁認為，他們要為功利立法，為優良政府向民眾負責。邊沁不斷地重複這點。人民任命的議員是反制特殊利益和專斷性的保護措施。但甚至連議員（更不要說行政官員和司法官員）都不能被迫在具體政策上反映公共輿論。邊沁既沒有建議也沒有鼓勵，為了政治目的而研究處理公共輿論。他並沒有探尋民眾如何透過某種非正式途徑來參與政府。他在推進激進改革時指出，激進改革並不允許民眾在政府中扮演積極的角色。民眾的權力僅僅是委託權。邊沁一直都是這個立場，甚至在毫無修辭色彩的《憲法典》中也是如此：“從他們在任何場合實際上做出的任何具體判斷那裡，無法指望獲得我們這裡想要的好處”。選舉並不是收集民眾對特定問題的想法的方法。它僅僅是選擇、任命代理人的方法。邊沁寫道，民眾的權力並不是真正的立法權或發出命令的權力。它並不是一項“直接的、即時的、祈使性的、效果顯著的、強制性的實際起作用的權力”。民眾並不真的統治，因為他們“真的不善於”做這件事。醫生病人的關係這個類比在這裡特別有啟發性。立法者應當傾聽民眾有關苦樂的表達，傾聽他們的病症。醫生並不被要求關注病人的自我診斷。也許邊沁選擇談論民眾的幸福而非他們的利益，原因之一就是要明確這項區分。邊沁重複說，我們能夠指望從公共輿論的判斷中獲得的好處，並不是來自於公共輿論可能會說什麼，而是來自於公共輿論可能會思考什麼問題。負責的政府最有可能得到服從。
本文選自［美］南希·L。 羅森布魯姆《邊沁的現代國家理論》，王濤譯，華東師範大學出版社2018年版，第168—178頁。原文的註釋略去。標題均系本公號編輯所擬。
感謝譯者和出版社授權轉發。
本期責任編輯：幹建華
歡迎關注政治憲法學微信平臺