北宋哲宗年幼，太皇太后高氏權同處分軍國事。高氏和司馬光等反變法派為全面廢除新法，建立了行之有效的“垂簾體制”。元祐垂簾雖是權宜之計，卻對穩定政局、化解矛盾具有重要意義。不過，其制定的諸多政策又在客觀上加速了北宋的滅亡。
宋神宗去世，哲宗年幼，給北宋王朝再次實踐女主垂簾創造了充分的條件。宋神宗元豐改制目的在於建立宰執間權力分割與制衡，而突出君主本人角色的政治體制。但三省 － 樞密院體制已經不符合新的形勢，高氏要全面廢除新法，自然容不得制衡和上下迂緩。這說明，元祐政治體制必然要全面顛覆元豐之舊規。在此背景下垂簾體制孕育而生。垂簾是元祐時期所有中樞體制和人事調整的落腳點，但“垂簾體制”並不是隨著宋神宗去世而自然確立的，與之相適應的還有一系列關於宰執人員的調整和決策機構的分合。
宋哲宗登基、高氏權同處分軍國事，元豐三省制已不符合現實政治發展的需要。為了實現政令暢通和更好地貫徹全面廢除新法的意志，高氏與元祐臣僚決定重新把三省整合起來。中樞決策機構的調整，要與相應的人事安排保持一致，而此種調整又必然會受到熙豐舊臣的掣肘。元豐八年五月宋神宗時的門下相王珪去世，中書相蔡確繼補為首相，知樞密院事韓縝升任中書相，門下侍郎章惇知樞密院事，而知陳州的司馬光則升任門下侍郎。
是年七月，呂公著任尚書左丞，其隨後上奏建議三省同進呈、取旨，“自元豐五年改官制，政柄皆歸中書省。王珪以左相在門下，拱手不復校。王安禮每憤懣不平，欲正其事，而力不能也。公著被命未受即為上陳之。後遂詔應三省合取旨事及臺諫章奏，並同進呈”。王安禮和呂公著同以尚書左丞的身份呼籲三省共進呈，為什麼結果會迥然不同呢？
原因在於元豐改制的目的是為了實現權力的制約與平衡，當時並沒有三省同取旨的政治需求。呂公著上言求三省共進呈，恰好有利於司馬光等反變法派大臣在三省中發揮作用。
宋神宗去世，三省共進呈的最大阻力消失，但另外一個阻力元豐宰執集團依舊存在。當時三省、樞密院的情況是： 中書省是韓縝、張璪； 門下省是蔡確、司馬光； 尚書省是蔡確、韓縝、呂公著、李清臣； 樞密院是章惇、安燾。在這種權力分割下，高氏所倚重的司馬光、呂公著基本上無法發揮作用。他們被分割在兩省，並不同班進奏，司馬光處於無決策權的門下省且為副手，呂公著在尚書省的末位。此種格局下，作為熙豐臣僚的蔡確、張璪等宰執大臣自然不願執行高氏推行全面廢除新法的元祐路線。
那麼三省同進呈為什麼得以在元豐八年九月實現呢？ 因為王珪去世，蔡確繼任為首相，也就接替了其神宗山陵使之職，“詔有僕射蔡確領山陵使事，以王珪病故也”。山陵使負責總理皇帝喪葬事宜，還要護送靈柩前往永安縣，自然無法履行首相之職。在蔡確離開京城的這段時間內，遭到了很多大臣上奏彈劾，左正言朱光庭言： “蔡確，先帝簡拔，位至宰相，送終之際，殊不盡恭……而確不務此，每靈駕行，輒先馳去數十里之遠，以自便安，而靈駕一行在後，略不顧省，為臣不恭，莫大於此。”
元祐元年閏二月，左僕射蔡確累為臺諫官所論，守前官以觀文殿大學士知陳州。而中書相韓縝又是依高氏旨意升任次相的，“宣仁識確語意主惇，因曰： ‘且只依今班序。’於是鎖院宣制，知樞密院韓縝遷右僕射”。依照祖宗故事，門下侍郎章惇遷右僕射，宣仁太后雖惡韓縝，然為限制變法派勢力，仍舊遞補韓縝為中書相。可知韓縝之位卻是靠高氏而得進。首相蔡確此時無法行使相權，次相韓縝為討好高氏保持沉默，其他宰執大臣也多尊高氏之意而行。所以三省同進呈是人事、時局和制度有效結合的產物。隨著司馬光升任首相，呂公著接任次相，呂大防為尚書左丞，執政之中只剩張璪、李清臣兩位熙豐舊臣。在這種力量對比之下，高氏採用了司馬光呼籲已久的都堂聚議。儘管如此，元祐三省還是未能實現熙豐改革前三省事通一處的故事，那麼進一步整合三省的權力，就是元祐政治繼續推動的必行之策。