普天之下莫非王土，皇帝富有四海，表面上可以隨心所欲的花錢，實際上，皇帝的開銷也受到祖制的制約，不僅不能隨心所欲，還常常會“囊中羞澀”。清朝最會花錢的皇帝，非乾隆帝莫屬，乾隆在執政中期以前過得入不敷出，時常要從戶部借錢，自此和珅出現之後，乾隆帝才徹底實現財務自由。
乾隆時期是大清王朝的頂峰，歲入7000萬兩白銀，但這些屬於國庫收入，並不是皇帝私人所有，雖然整個國家都是皇帝的，但如果公私不分，豈不亂套了。朝廷官員按照品級領取俸祿，後宮嬪妃按照尊卑發放月例銀子。皇帝也有自己的小金庫，叫做內務府，一個專門負責替皇帝花錢的機構。
清朝祖制規定，皇帝不能直接花國庫的錢，皇帝的一切開銷都由內務府承擔。內務府的收入主要是皇家的田地、商鋪的租金，還有一部分鹽稅，以及藩屬國、官員們的進貢。內務府用這些收入為皇家採辦各種物資。順治、康熙、雍正都算是比較節儉的皇帝，因此內務府基本上能做到收支相抵，但到了乾隆時期，內務府就不堪重負了。
乾隆相比於他的先輩來說，治國理政方面並不出彩，但花錢的本事卻是整個清朝首屈一指的。乾隆帝對修造園林情有獨鍾，集合天下的能工巧匠、奇珍異寶，將圓明園打造成萬園之園，成為乾隆時期耗時最長，花費最大的一項工程。
康熙帝為了檢視水利、瞭解南方社會民生，曾經六度南巡。偏偏乾隆帝就愛效仿祖父康熙，也來了個六下江南，縱情山水、獵豔秦淮、吃喝玩樂，與國事毫不相關，但隨行人員的規模和排場卻比康熙大多了，出行花費更是康熙南巡的十倍之多。
清朝出了這麼個會花錢的皇帝，內務府那點收入早就入不敷出了。怎麼辦？只能從戶部借錢來彌補虧空，但戶部的錢借了也是要還的，以乾隆帝花錢的豪氣，這窟窿只會越來越大，戶部官員心知肚明，借出去的錢就別指望收回來了。
可以想象，乾隆帝此時最急需哪一類人才，當然是能夠為皇帝賺錢的人才了。後來和珅當了內務府大總管，困擾乾隆的財務問題，到了和珅這裡完全不叫事，論斂財沒人玩的過和珅。和珅看出乾隆帝的苦惱，給乾隆獻上一計，建議乾隆推行“議罪銀”制度，可以一舉扭轉財政危機。
所謂議罪銀，實際上就是以錢免罪的制度，如果官員犯了法，根據情節輕重，繳納數額不等的罰銀，即可從輕或免除懲罰。對於貪官汙吏們來說，這無異於是個天大的好事，使得違法的成本大大降低，最多也就損失些錢財，不至於丟官丟命，所以官員們大多拍手叫好。
官員們誰都不敢保證一生不犯錯，就連大學士紀曉嵐還差點被乾隆帝發配西域，要不是交了議罪銀，紀曉嵐大概就死在伊犁回不來了。有的官員在沒犯法之前，乾脆先拿出一大筆銀子交給乾隆，萬一哪天不小心犯法了，就用這銀子衝抵罪行，於是更多的官員紛紛效仿，就當是給自己的仕途先買份保險。
如此一來，幾乎所有的官員都主動給乾隆帝繳納一份議罪銀，額度從幾萬到幾十萬不等。遇到犯法嚴重的，議罪銀也水漲船高，有的官員一時交不齊，沒關係，和珅還是很靈活的，又發明了分期付款，允許犯法官員分數次交清。議罪銀製度推出一年時間，內務府就彌補了鉅額虧空，還清了戶部的欠銀，還有了不小的結餘。此後，乾隆南巡、修建行宮、舉辦大壽都沒有再挪用國庫的銀兩，完全從議罪銀中支出。
乾隆帝看到自己的小金庫日漸豐盈，認為和珅是個難得的人才，晉升和珅為戶部尚書，從此和珅開始飛黃騰達。議罪銀裝滿了乾隆的私人口袋，卻給清朝的衰敗埋下了巨大隱患，使得貪腐變得更加嚴重和肆無忌憚，官員們也不傻，交出去的議罪銀，當然不是從自己的俸祿中支出，而是加大對民間的盤剝力度，最終議罪銀都轉嫁到了百姓身上。
在議罪銀的侵蝕下，清朝的律法對官員體系徹底喪失約束力，議罪銀有一部分也流入了和珅的口袋。清朝國運從議罪銀開始急轉直下，乾隆在87歲高齡時不得不頒佈罪己詔，以收人心，撫民意，應天道，可是為時已晚。